FilipinasPresupuestación de abajo hacia arriba (BuB, siglas en inglés) /Presupuestación participativa de base

La Presupuestación de abajo hacia arriba (Bottom Up Budgeting – BuB, siglas en inglés) o Presupuestación participativa de base (Grassroots Participatory Budgeting – GPB siglas en inglés) en Filipinas fue introducida en 2012 para la preparación del presupuesto de 2013. Es un mecanismo que tiene como objetivo la entrega de servicios públicos básicos a los pobres y servir como guía para proyectos de reducción de pobreza por medio del fomento de la participación pública en la preparación del presupuesto y el empoderamiento de la ciudadanía a través de un enfoque de abajo hacia arriba. El proceso de presupuestación de abajo hacia arriba (BuB, en adelante) promueve inclusividad a través de permitir a la sociedad civil que participe directamente en el proceso de presupuesto y que puede influenciar directamente en las asignaciones efectivas del presupuesto nacional.^[1]

La innovación del proceso de presupuestación de abajo hacia arriba recae en el hecho de que los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y las unidades de los gobiernos locales (UGL) pueden participar directamente en las decisiones sobre la asignación del presupuesto nacional.^[2]Los objetivos mas amplios incluyen hacer que el proceso del presupuesto nacional sea más receptivo, alentar a los gobiernos locales a que implementen reformas, y reducir la influencia de las élites en la formulación de políticas públicas en Filipinas.^[3] El programa está diseñado para promover mejoras en la apertura del gobierno, en la rendición de cuentas y la receptividad y profundizar la participación ciudadana en la formulación, la implementación, y el monitoreo de los programas de gobierno. Además, ayuda a adaptar los programas para satisfacer las necesidades de las comunidades, así limitando el gasto excesivo y maximizando la eficiencia.

La implementación piloto del BuB de 2012 involucró a 595 ciudades y municipalidades, resultando en 8 billones de pesos para programas de reducción de pobreza a nivel local (0.44% del presupuesto nacional de 2012, el cual fue de 1.816 trillones de pesos). Desde entonces, el proceso BuB se ha ido expandiendo gradualmente.

Mientras que en 2013 y 2014 la elegibilidad de las unidades de gobierno locales  era limitada por criterios como la alta incidencia de pobreza, alto potencial económico o áreas vulnerables a desastres, a partir de 2015, todas las UGL han sido elegibles para participar. La BuB de 2016 incluyó 1,514 ciudades y municipalidades y un presupuesto de 24.7 billones de Pesos (0.8% del presupuesto nacional de 3.002 trillones de pesos).^[4]

El gobierno no incluyó a todas las UGL en las primeras rondas del proyecto dadas las dificultades inherentes que hubiesen venido con la puesta en funcionamiento de un proyecto de esta escala.^[5] Además, algunas unidades de gobierno locales, aunque eran elegibles, no recibieron proyectos de BuB porque no cumplieron con los requerimientos del proyecto.^[6]

En 2017, el proceso de BuB será expandido para cubrir 42,036 barangays (barrios) a nivel nacional. Como referencia, en 2015, el número de barangays en Filipinas era de 42,036. ^[7] En 2015, 92% de las comunidades de todo el país se unieron al programa.

Tal como se explicará más adelante, el proceso de BuB ilustra con éxito la puesta en práctica de una serie de los principios de participación pública de GIFT, tales como apertura, sostenibilidad, inclusividad, respeto a la autodeterminación, transparencia, proporcionalidad, oportunidad y reciprocidad. Es un buen ejemplo de una práctica en la que varios de los principios trabajan juntos y se complementan para hacer del mecanismo una práctica exitosa de participación pública.

La práctica tiene lugar durante las etapas de formulación e implementación del presupuesto e involucra la rama ejecutiva tanto a nivel central como subnacional.

La BuB tiene como objetivo apoyar las necesidades de desarrollo de las comunidades más pobres a través del financiamiento para proyectos locales identificados en la Ley General de Asignaciones (General Appropriations Act).^[8] Como tal, el proyecto tiene el objetivo de hacer más participativas la planeación y  presupuestación tanto del gobierno nacional como de los locales por medio de involucrar directamente a las organizaciones de base y de las comunidades en estos procesos.^[9]

Los objetivos de la BuB incluyen hacer más receptivo al gobierno nacional, alentar a los gobiernos locales a que implementen reformas, profundizar la democracia y empoderar a la ciudadanía.^[10] La BuB está coordinada por el Departamento de Presupuesto y Gestión (DPG), en cooperación con el Departamento del Interior y de Gobierno Local (DILG) y la Comisión Nacional Anti-Pobreza (CNAP). La gestión del proyecto es supervisada por el DILG.

El DILG maneja la coordinación entre los distintos niveles y actores del proyecto. Estos niveles incluyen las instituciones nacionales que participan en el proyecto, las oficinas de gobiernos regionales que participan en la coordinación y los equipos locales, donde se lleva a cabo la toma de decisiones.^[11] La planeación y la implementación son guiadas por los Lineamientos de Planeación (para la preparación del presupuesto) y Lineamientos de Implementación (para la ejecución del presupuesto) específicos, del Departamento de Presupuesto y Gestión, el cual los publica anualmente. Además, las instituciones que llevan a cabo la implementación publican sus propios lineamientos de implementación cada año.^[12]

El proceso de BuB está regulado en el marco de los Principios de Participación del Departamento de Presupuesto y Gestión (DPG) – con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), un instrumento creado entre la DPG y la comunidad de las OSC para observar la manera en la que las partes interactúan entre ellas con respeto a la política fiscal.^[13]

La presupuestación de abajo hacia arriba – BuB – se lleva a cabo en varias etapas. Durante la Etapa 1, los miembros de la asamblea de OSC son seleccionados y se forma la Asamblea de OSC. Durante la Etapa 2, la Asamblea revisa y analiza la información social y económica y selecciona los proyectos con prioridad para recomendarlos al Equipo de Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Local (LPRAT – Local Poverty Reduction Action Team). El LPRAT también identifica los seleccionados y se prepara un Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Local (LPRAP – Local Poverty Reduction Action Plan). Durante la Etapa 3, se hace la implementación de los proyectos a través de la coordinación de las oficinas de las instituciones regionales y/o provinciales participantes y las unidades de gobierno locales asociadas.

• Etapa 1

La asamblea de OSC y el taller del LPRAT son los principales componentes del proceso y ambos están situados en el ámbito local. El proceso de BuB tiene capacidad de convocatoria para una asamblea general de las OSC que eligieron a sus representantes para el LPRAT para que definan los proyectos locales que tienen prioridad. Esto sucede una vez por año, por lo menos. Las asambleas de OSC están conformadas por oficiales del DILG a nivel de ciudad y municipal, organizados por un Movilizador Comunitario (MC) del DILG, con el apoyo de los representantes de las provincias de los sectores básicos en la Comisión Nacional Anti-Pobreza.

De acuerdo con los lineamientos para el año fiscal 2016, el movilizador comunitario anuncia el calendario de la asamblea de OSC por medio de invitaciones a las OSC y posters en el ayuntamiento y la municipalidad por lo menos dos semanas previas a la asamblea de OSC. La lista de OSC invitadas y la información acerca de la persona u oficial quién será contactada por otras OSC locales que quieren ser invitadas también se publica en el boletín del ayuntamiento y de la municipalidad al mismo tiempo. El DILG publica el calendario de todas las asambleas de OSC en la página web del DILG y en el portal de la BuB. El MC brinda orientación a las OSC sobre el programa del BuB durante la Asamblea, y las OSC seleccionan de manera independiente a los individuos que las representarán en el LPRAT.

Los elegidos como representantes para el LPRAT deben mostrar ser confiables, y responsables en sus acciones como representantes, guiados por las decisiones y acuerdos de la Asamblea de OSC. Ellos dan informes a la Asamblea de OSC durante las reuniones regulares y a través de cartas o de email cuando y donde corresponde.^[14]

En la integración del LPRAT hay representación equitativa entre el gobierno y las OSC: la mitad de los miembros del LPRAT son del gobierno y la otra mitad pertenecen a OSC. Cuarenta por cierto de los miembros del LPRAT deben ser mujeres. El equipo es copresidido por el jefe ejecutivo local y un representante de OSC. Otros miembros incluyen:

• Sangguniang Panglungsod / miembro Bayan, Presidente de la Comité de Asignaciones.
• Presidente de la Liga Ng Barangay.
• Todas las cabezas de departamentos de gobiernos locales, como el Oficial de Planeación, Oficial de Presupuesto, Oficial de Agricultura, Oficial de Bienestar Social y Desarrollo, y Oficial de Salud.
• Representantes de todos los organismos gubernamentales nacionales (national government agencies) (NGA, siglas en inglés). Estos incluyen a los vínculos municipales del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo, al Gerente de la Oficina de Servicio de Empleos Públicos (Public Employment Service Office – PESO), al Oficial de Operaciones de Gobiernos Locales del DILG a nivel ciudad y municipal, al Superintendente de Distrito Escolar y al Oficial de Reformas Agrarias.
• Un representante del sector empresarial.^[15]
• Representantes de OSC (deben ser miembros de la comunidad):
  • Un padre/ madre de familia-líder Pantawid-Pamilya;
  • Un líder del Departamento de Salud organiza Equipos de Salud Comunitaria;
  • Un líder de asociaciones de padres y maestros;
  • Un líder de las OSC acreditadas por los LGU;
  • Un líder de las OSC reconocido y acreditado por NGA;
  • Una líder de grupos de mujeres;
  • Un líder de la organización del sector básico;
  • Un líder de otra comunidad o de otra organización de base;
  • En ciudades y municipios donde los pueblos indígenas (IP, siglas en inglés) representan más del 20% de la población, uno de los representantes elegidos debe venir del sector de pueblos indígenas.

Los oficiales elegidos a nivel nacional y local, incluyendo los barangay, a sus familiares inmediatos (cónyuge, padres, hermanos, hijos), y a los empleados de las LGU son inelegibles para ser seleccionados como representantes de OSC.

Los Equipos Regionales para la Acción por la Reducción de la Pobreza (Regional Poverty Reduction Action Teams – RPRAT, siglas en inglés) brindan apoyo y guía a las unidades de gobierno local a lo largo del proceso de BuB. Los RPRAT también monitorean la implementación de los proyectos de presupuestación de abajo hacia arriba. Los RPRAT tienen como presidente al Director Regional del DILG y como vicepresidente al Director Regional del DBM. Los miembros vienen de distintos organismos de gobierno nacionales y también incluyen un representante de OSC por provincia, tal como lo identifica la NAPC.

Hay dos modalidades bajo el proceso de BuB: El proceso de BuB regular y el proceso de BuB reforzado. El proceso regular se emplea en áreas que no están cubiertas por el Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan (Entrega Completa e Íntegra de los Servicios Sociales) (Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services) o el Programa Nacional de Desarrollo Comunitario (National Community-Driven Development Program)^[16] (Programa Kalahi-CIDSS), mientras que el proceso reforzado es para unidades de gobierno locales que están actualmente en el programa Kalahi-CIDSS o que son graduados del mismo. Mientras que bajo el proceso de presupuestación de abajo hacia arriba regular se forma un LPRAT, bajo el proceso reforzado, el LPRAT desarrolla sus funciones como un grupo de trabajo técnico para el Consejo de Desarrollo Local.^[17]

• Proceso de BuB regular

Bajo el proceso de BuB regular, los representantes del gobierno incluyen al Presidente de la ciudad o Comité Municipal de Asignaciones, como también a las cabezas de departamentos de ciudades o municipales como el Oficial de Planeación, Oficial de Presupuesto, Oficial de Pesca y Agricultura, Oficial de Bienestar Social y Desarrollo, Oficial de Salud, Oficial de Gestión Comunitaria, Medioambiental y de Recursos Naturales (Community, Environment and Natural Resource Management Officer – CENRO, siglas en inglés) y Gerente de PESO (Oficina de Servicio de Empleos Públicos). Los representantes de organismos gubernamentales que tienen lugar en el LPRAT incluyen a los enlaces municipales del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo, al Oficial de Operaciones de Gobiernos Locales del DILG a nivel ciudad y municipal, al Superintendente de Distrito Escolar y al Oficial de Reformas Agrarias.

Las OSC con asientos en el LPRAT deben venir de una selección diversa de grupos, como de padres/ madres de familia líder, equipos de salud comunitaria, asociaciones de comercio local, asociaciones de padres y maestros y grupos de mujeres, entre otros (ver la lista que aparece arriba). 

• Proceso de BuB reforzado 

En el proceso de BuB reforzado, el LPRAT sirve como el grupo técnico de trabajo del Consejo Reforzado de Desarrollo Local (Enhanced Local Development Council – LDC, siglas en inglés). El LPRAT consta de 10 representantes del gobierno, cinco vicepresidentes del Consejo de Desarrollo de los Barangay (barrios), seleccionados mediante el Programa Kalahi-CIDSS, y cinco representantes de OSC que fueron elegidos durante la asamblea de OSC.

• Etapa 2

Tras la selección de los representantes, la asamblea revisa, valida y analiza la información social y económica de la ciudad/municipalidad y propone soluciones a sus problemas e inquietudes. Los Coordinadores de Planeación y Desarrollo de la Ciudad / del Municipio con el Comité local de finanzas (LFC, siglas en inglés) y con las cabezas de los departamentos de las unidades de gobierno local, brindan asistencia técnica a la asamblea de OSC para el análisis de la situación de pobreza local. La asamblea de OSC identifica los proyectos con prioridad que serán propuestos por sus representantes elegidos para el LPRAT basados en la última lista de programas de BuB. No todos los proyectos con prioridad serán incluidos en el Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Local (LPRAT).

El LPRAT identifica los proyectos con prioridad a través de un consenso entre sus miembros. Si no se puede llegar a un consenso, la decisión se toma por mayoría de votos.^[18] El LPRAT puede identificar proyectos adicionales que pueden servir como proyectos de reemplazo en caso de que alguno de los proyectos presentados no sea aceptado durante la validación del RPRAT. El LPRAT tiene que ser aprobado por las OSC y el Sanggunian Bayan por resolución.^[19] Los proyectos en su mayoría son incluidos en las siguientes áreas: los Objetivos del Desarrollo del Milenio, reducción de la pobreza, adaptación y mitigación del cambio climático y preparación para desastres.^[20]

La lista de los proyectos de reducción de pobreza con prioridad debidamente apoyados por el LPRAT es presentada ante la RPRAT a través de la Oficina Regional de DILG. Los proyectos se revisan a nivel regional, seguido de presentación de propuestas al Departamento de Presupuesto y Gestión, y su integración al organismo nacional de presupuestos.

La revisión a nivel regional y nacional parece ser limitada a la comprobación del cumplimiento de los lineamientos.^[21] Una vez que son aprobados e identificados los proyectos y las instituciones de implementación, las unidades de gobierno local deben proporcionar una contraparte en efectivo para el proyecto de BuB igual al porcentaje de su fondo de desarrollo local, sin el cual el gobierno nacional no realizará la transferencia de fondos para el proyecto. Además, las unidades de gobierno local deben pasar el componente de Buena Gestión Interna Financiera (Good Financial Housekeeping) del Sello de Buena Gobernanza Local (Seal of Good Local Governance). En caso de reprobar, el organismo de gobierno en cuestión implementa el proyecto.^[22]

La lista de los proyectos aprobados bajo el programa de BuB se publica  anualmente. Hay limitaciones para la diseminación de información para las OSC, especialmente si no están conectadas a la red nacional. Durante la fase de supervisión del presupuesto, las OSC pueden participar en el monitoreo de los proyectos de presupuestación de abajo hacia arriba a través del LPRAT, el cual se espera que sostenga reuniones trimestrales.

• Etapa 3

La implementación de los proyectos se hace a través de la coordinación de las oficinas regionales y/o provinciales de los organismos participantes y las unidades de gobierno local. Los organismos participantes informan a la unidad de gobierno local sobre la aceptación de los proyectos y la aprobación del presupuesto de los proyectos de BuB y facilitan el cumplimiento de las LGU y proporcionan asistencia técnica a las LGU durante su implementación. Los organismos y las unidades de gobierno local pueden asociarse con ONG para la implementación de proyectos de BuB.

A partir de 2017, las comunidades a nivel barangay (barrios) también pueden participar en la implementación de proyectos de BuB, a condición de que tengan experiencia previa en la implementación de proyectos usando un Enfoque de Desarrollo Comunitario (Community Driven Development Approach). En caso de no contar con dicha experiencia, aún tienen oportunidad de implementar proyectos de BuB si se les brinda la asistencia técnica por parte del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo y de la unidad de gobierno local de la ciudad/municipio. ^[23]

• Etapa 4

El monitoreo de los proyectos de BuB es llevado a cabo por la unidad de gobierno local y el jefe ejecutivo local, a través de reuniones del LPRAT. El jefe del ejecutivo local convoca al LPRAT trimestralmente con el objetivo de debatir el estado de la implementación de los proyectos de BuB. Basado en estos debates, el jefe del ejecutivo local presenta un informe trimestral de logros al RPRAT y a las oficinas regionales de los organismos nacionales participantes correspondientes.

El RPRAT también convoca a reuniones trimestrales para debatir el estado de los proyectos de presupuestación de abajo hacia arriba – BuB – regionales y presentar informes sobre sus estados a la oficina central del DILG y al NAPC cada trimestre.

El NAPC es el responsable del sistema de monitoreo paralelo y de la página web interactiva,^[24] donde el público puede observar y validar los informes del estado. Para el 1 de diciembre de 2015, hubo un total de 42,221 proyectos de BuB presentados en el portal BuB abierto. De esta cifra, se han completado 13,712 proyectos.^[25] Es posible rastrear los proyectos por el organismo que implementa, por el presupuesto asignado, por tipo de proyecto o por ubicación y se puede afinar la búsqueda por año y por el estado del proyecto. La información acerca del estado, la ubicación, el organismo que implementa y el presupuesto, así como del gasto actualizado, está disponible en el portal.

Existe un servicio de asistencia en línea y vía telefónica y un organismo que brinda información en línea.^[26] Se designan personas de contacto para cada organismo y su información aparece en la página web.^[27]

• Mecanismo de Reclamación y Reparación (Grievance Redress Mechanism – GRM, siglas en inglés)

Se establece un Mecanismo de Reclamación y Reparación (GRM) para tratar las reclamaciones y las inquietudes realizadas por cualquier interesado de la BuB o de cualquier ciudadano que presente inquietudes relacionadas con cualquiera de los siguientes asuntos:

• Inquietudes acerca de las fases de planeación y proyección de la BuB;
• Problemas con la implementación de proyectos

Los Comités para la Reclamación y Reparación (Grievance Redress Committees) (GRC, siglas en inglés) son creados a nivel regional y nacional.

GIFT ha reconocido al programa de presupuestación de abajo hacia arriba  – BuB – como una de las Mejores Prácticas de Transparencia Fiscal de alrededor del mundo durante el Encuentro de OGP en la Ciudad de México en 2015.^[28] El programa a la fecha cubre todos los barangays y más de 40,000 comunidades alrededor del país.

Los avisos previos a las reuniones no siempre se dan de manera oportuna. De acuerdo con un estudio de Guman, San Antonia and Mauban en la provincia Quezon,^[29] una invitación extendida a las OSC para que asistieran a la asamblea fue enviada 1 a 5 días antes que la fecha de la asamblea. Para que se logre una participación significativa por parte de las OSC en la asamblea de OSC y el taller del LPRAT, se les debe otorgar tiempo a las OSC para que consulten con sus miembros y se preparen para las actividades de la BuB. Un aviso de 1 a 5 días previo a la asamblea es considerado insuficiente para una preparación adecuada.^[30] Las LGU deben informar y enviar invitaciones a las OSC con tiempo de antelación. Los lineamientos actuales requieren dos semanas de aviso para la Asamblea, lo cual debe solucionar el asunto de la notificación oportuna y debe permitir el tiempo adecuado a las OSC para que se preparen para la reunión.

Las OSC que no pudieron asistir a la asamblea presentaron razones como conflicto en otras reuniones, la falta de recursos para la transportación, la necesidad de recibir ingresos, conflictos de asociación política, la falta de comunicación, falta de interés, falta de confianza para hablar en público y preocupaciones acerca del clima.^[31]

Se señala la necesidad de un mapeo exhaustivo de las OSC; así como una orientación apropiada y exhaustiva, para aumentar el impacto de los lineamientos a nivel regional y provincial.^[32]

Basado en las experiencias en Mauban, San Antonia y Gumaca, las unidades de gobierno local parecen estar conduciendo la toma de decisiones en el proceso de BuB, incluyendo la selección de las OSC representadas en el LPRAT y en la identificación de la mayoría de los sub-proyectos dentro del LPRAT. La mayoría de los sub-proyectos elegidos por las OSC fueron proyectos de “dinero rápido o fácil”, lo cual levanta muchas inquietudes.^[33]

Mientras que ha habido mucha aprehensión de que el gobierno nacional pueda usar el proyecto para satisfacer sus propios intereses, algunos estudios han demostrado que el gobierno nacional tiene poco, si no es que cero, involucramiento en la asignación de los recursos para el programa.^[34] Los lineamientos se aplican de manera uniforme a lo largo de las comunidades, sin tomar en cuenta las afiliaciones políticas.^[35] La evaluación de los organismos regionales y nacionales se limita a la comprobación del cumplimiento de los lineamientos. La liberación de los fondos está reglamentada (la asignación de los fondos a las municipalidades está basada en una fórmula, en la cual las unidades de gobierno local con más habitantes que viven debajo del umbral de pobreza reciben mayor fondeo de la BuB), no tiene carácter discrecional y por ello el programa puede ser más resistente al favoritismo.^[36]

El proceso de presupuestación de abajo hacia arriba – BuB –  ilustra con éxito una serie de principios de participación publica en la práctica. El proyecto promueve apertura, sostenibilidad, inclusividad, respeto a la autodeterminación, transparencia, proporcionalidad, oportunidad y reciprocidad. El principio de inclusividad puede ser mejor aplicado si se realizaran mayores esfuerzos para asegurar que todas las OSC locales y otros representantes sectoriales tienen oportunidad de participar en la Asamblea de OSC.

Apertura: El mecanismo ilustra cómo funciona el principio de apertura, por la manera en que los detalles acerca del proceso de BuB se hacen disponibles al público a través de la página web de la BuB y el portal en línea que proporciona un monitoreo constante del proyecto.

Sostenibilidad: El involucramiento en el proceso de BuB es constante y a largo plazo, ha tomado un formato institucionalizado y es una parte integral del proceso de asignación de recursos. El principio de sostenibilidad se ilustra aún más por el hecho de que el proyecto cubre actualmente a todas las unidades de gobierno local a nivel nacional.

Inclusividad: El proceso de BuB tiene como objetivo ser inclusivo con todos los grupos a través de la invitación extendida a todas las OSC locales y a los representantes de otros sectores a que participen en el proceso. El principio podría ser mejor aplicado si las invitaciones a la Asamblea de OSC fueran enviadas oportunamente todas las veces. El proyecto también se considera inclusivo ya que todas las municipalidades son elegibles para participar.

Respeto a la autodeterminación: Este mecanismo permite a las comunidades que expresen sus intereses libremente dentro del marco de la Asamblea de OSC.

Transparencia: La página web interactiva del proyecto de BuB contiene información detallada acerca del estado de cada proyecto. Si un proyecto es rechazado por alguna razón por el RPRAT, el LPRAT correspondiente es notificado. Además, la Asamblea de OSC recibe asistencia técnica en el análisis de la situación local de pobreza.

Complementariedad: El proceso de BuB ilustra la aplicación práctica de este principio por medio del involucramiento de todos los ámbitos del gobierno pertinentes. Se aplica una mezcla de mecanismos de participación, como la asamblea de OSC y el LPRAT. El proceso de BuB parece promover vínculos mas efectivos entre las instituciones gubernamentales existentes a lo largo de los distintos ámbitos de gobierno.

Oportunidad: El proyecto aplica el principio de oportunidad dado que la asamblea de OSC y las reuniones de LPRAT están calendarizadas de manera que pueden presentar sus proyectos con prioridad (LRPAP) a tiempo para que puedan ser consideradas durante la fase de preparación de presupuesto.

Reciprocidad: Los participantes del proceso de BuB son abiertos sobre su identidad y los intereses que buscan alcanzar.